[摘要] 昨日（12月27日），中央农村工作会议在北京举行。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝出席会议并讲话，并对做好明年农业农村工作提出了要求。
地方成处置闲置土地阻力之一
针对当前较为严重的土地闲置情况,此次出台的《闲置土地处置办法(修订草案)》(征求意见稿)中明确规定了“闲置土地”的定义,并规定开发商将土地闲置满两年的,将无偿收回土地使用权。今后如果开发商被认定为“囤地”,在该土地未处置完毕前,开发商将不允许再次拿地。
“现行的《闲置土地处置办法》于1999年4月发布,这次的修订草案征求意见稿中突出强调的几点,如对"闲置土地"的界定、土地闲置满一年收取土地价款20%的闲置费、闲置满两年无偿收回等规定,在现行《闲置土地处置办法》中同样也有。此次修订草案征求意见稿真正有新意的规定是,"在闲置土地处置完毕前,国土部门不得受理该土地使用者新的用地申请和被认定为闲置土地的转让、出租申请"。这意味着,如果闲置土地没有得到解决,相关开发商将没有再拿地的资格。”浙江大学公共管理学院副教授苏振华在接受《法制日报》记者采访时说。
“这里面牵涉到一个时间点的问题,闲置两年是从什么时间开始算起?有的是地方政府预留了时间,有的地被闲置可能是有关手续没有完成。所以还是要重视提高效率。在各方面效率提高以后,再针对开发商的刻意闲置、炒作、囤地等行为,给予严厉的处罚,起到警示作用。”中国人民大学土地管理学博士、土地评估师张远索说。
记者了解到,土地闲置一直为我国法律所禁止。土地管理法第三十七条明确规定,“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地……一年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权……”
1994年颁布的城市房地产管理法和1999年颁发的《闲置土地处置办法》也规定,“超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发时,可以无偿收回土地使用权”。
上述关于闲置土地的法律规定不可谓不细,那么,闲置土地越来越多的根本原因何在?
“整治闲置土地难以奏效,问题出在多个方面,其中,制度规定方面的进一步细化和定量标准化不可或缺,但主要还是出现在监督机制的执行环节,部分相关工作人员因为利益诱惑不能严格执法,是导致问题迟迟不能得到有效解决的关键。”张远索说。
北京市一家大型房地产公司的工作人员向记者透露,查处闲置土地,尤其是查处“地王”之所以困难,要么是因为执法人员被打了招呼,要么就是国企和央企拿地可以慢慢交地价款,甚至改规划,“可以说是在对赌政策”。
地方政府也被认为是闲置土地整治的主要阻力之一。
张远索告诉记者,中央对于整治闲置土地一直都是有决心的,但地方政府很可能是采取相应手段将中央的努力予以化解,使得很多人对此类问题产生条件反射般怀疑,“必须进一步切实加强中央政策在地方的落实力度,确保其既定效果”。
“我国的闲置土地处置办法公布有10多年了,但范围内真正收回闲置土地的案例鲜有所闻。一方面,是因为前些年房地产市场持续景气,开发商大多选择落袋为安而不会闲置土地；另一方面,在政策执行层面上,开发商有很多应对之道,比如对动工的界定比较模糊,对投资量的认定也容易产生信息不对称的局面,这就让地方政府很难真正实施处置措施。还有非常重要的一点,就是处置闲置土地要得到地方政府的批准,如果开发商和地方政府达成默契,处置闲置土地也就难以得到落实。”苏振华说。
处置闲置土地应提升法律执行力
那么,应该如何有效处理闲置土地?
业内专家认为,未来,在处理闲置土地的问题上,关键就是进一步强化法律的可操作性。
“原先关于闲置法律的执行更多是运动式的,像一阵风。这次的《闲置土地处置办法(修订草案)》(征求意见稿)可能更重视长期实施,这算是一个部门规章,我觉得它的一点就是对闲置地标准的规定,而且处理手段是分层次的,这比较有效。”楼建波说。
张远索认为,处理闲置土地的努力方向包括,“进一步细化相关制度具体标准,更便于操作；完善监督和惩罚机制,通过网络等对出让土地开发进展情况予以公示,由群众进行监督,对于囤积居奇的进行惩处；切实降低房价,打击投机性炒房、限制家庭拥有套数,使房价与群众收入倍数介于合理区间。让房地产健康平稳发展,而不是强烈地看涨或看跌,这才能从根源上解决开发商囤地、惜售等问题”。
中国人民大学法学院教授刘俊海告诉记者,现有的法律看似完备,其实有些偏于粗疏,可操作性差。因此,要建立健全土地闲置处置体系,关键在于完善闲置土地相关法律法规体系。“首先要修订统一的闲置土地情形认定标准。要在法律、法规和规章间形成统一的闲置土地认定标准,包括责任主体和责任范围、闲置起算时点(法律规定占用耕地以用地批准之日,而出让土地则以合同约定开工日期、合同生效等)、闲置有效计算时段、已投资数额或已开发建设面积确认以及因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准”。
“此外,还应修改完善现有闲置土地收回程序规定。收回闲置土地作为行政处罚行为,建议其程序应按照行政处罚法规定的法定程序操作,以避免执行过程中程序违法问题的发生。同时,增设闲置土地退出途径和方法的内容。对不符合法定闲置的低效利用的土地,可采取安排临时使用、协商收回并给予合理补偿等多种途径处置利用。”刘俊海说。
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